焦點議題 農地工廠就地合法,環境成本誰承擔?
 
 
文、圖/陳平軒
 
沿著國道南下,行經和美、烏日一帶,可見路旁農田阡陌相連,但映入眼簾的景色,卻並非想像中的生機盎然;一座又一座的鐵皮工廠錯落田間,形成了另類的農村地景。
 
這樣的景象在台灣鄉間並不罕見,反映出來的是國土管理的失序,以及工農政策的嚴重失衡。一九六〇至一九八〇年代,是台灣經濟起飛的時期,國家經濟政策的重心,開始由農業部門往工業部門轉向,許多新興的中小企業,礙於人力、廠房不足或節省薪資成本等考量,經常將部分加工環節發包給鄰近社區的家庭代工,這樣的作法有效地擴大了中小企業的產能;一九七二年,就任省主席的謝東閔提出「客廳即工廠」的口號,家庭代工成為那個年代「拼經濟」的全面社會動員,廣大的家內勞動人口也成了台灣「經濟奇蹟」背後的無名英雄。
 
農地種工廠並不只是「歷史共業」,許多廠商為了降低設廠成本,使得農地轉用蓋工廠仍是現在進行式。

農地種工廠  良田成祭品

由於長期的低糧價政策,務農所得不足,再加上政府的鼓勵,許多農村家庭除了原本的手工代工之外,也會開始添購基礎的設備,擴大代工的能力。於是鄉間住家的後方,或是原本耕作的田地一隅,開始出現一座又一座的簡易工廠。這些工廠的規模大多很小,使用的地目往往不符,也經常欠缺現行法令所要求的工廠登記,成了農地上的「違章工廠」;也由於這些小型工廠的規模過小,通常很難在工業區尋得合適的土地。以彰濱工業區為例,實際在進行租售的廠房和土地動輒數千坪,對這些從家庭工場演變而來的小型工廠來說,成為難以跨越的高聳門檻。
 
然而並非所有農村地區的工廠,都欠缺進駐工業區的實力。相較於工業區土地,非都市地區的農地成本確實低廉很多,也因此成為部分廠商降低設廠成本的去處。這些在農地上佔地為王的廠商,不乏業界知名企業及上市上櫃公司,無論規模或是資本,都達到得以進駐工業區的條件,但他們卻寧願選擇在農業區的優良農地中間設廠,甚至循地目變更程序將農地變更為「丁種建築用地」,以獲取法律形式上的「合法性」。
 
部分產業分工型態也在「農地種工廠」現象的成因中起了一定作用。以水五金產業為例,整個產業鏈包含了材料、熔鍊、鑄造、伸拉、鍛造、沖壓、成型加工、切削加工、壓鑄、射出、拋光、表面處理、電鍍、雷射雕刻、組裝、測試、包裝等等環節,在「成本最小化、利潤極大化」的全球分工邏輯下,終端產品的廠商並不一定要自己掌握生產過程中的全部製程,反而是透過層層轉包的方式,將部分製程委外代工,更符合成本效益。鹿港地區的水五金產業,有許多都是接受國際或國內大廠的訂單,精良的技術、穩定的品質及合理的價格,賺的僅僅是代工費;雖然創造了高額的產值,但「物美價廉」的背後,卻是層層轉包的產業分工模式下,將生產過程的部份成本外部化的結果。
 
不可諱言,這些錯落在農地上的工廠,確實為台灣的經濟成長帶來了一定程度的貢獻,但是也為台灣的農業生產環境帶來了毀滅性的打擊。按行政院環保署土壤及地下水污染整治基金管理會的資料顯示,台灣農地污染場址數量前三名的縣市分別為彰化縣、桃園市、台中市,其中彰化縣的污染場址又集中分布於和美鎮、鹿港鎮、彰化市等農村地區工廠聚落分布密集的「重災區」。農地上的各式工廠數量繁多,納管不易,工廠廢水往往排入農用渠道;甚至有部分業者偷埋暗管,排放未經處理的廢水,為農地土壤、地下水體帶來嚴重的浩劫。近年食安問題頻傳,農地污染的新聞又三不五時便躍上版面,經濟發展的表象背後,其實是以國人健康、居住環境與農業生產環境的犧牲作為代價。
 
鹿港當地的渠道,不知誰家的暗管排出充滿浮沫的水。

農地工廠就地合法,主管機關掩耳盜鈴

農地工廠的問題並非個案,也非單一因素造成;但長期以來,有關單位始終無法掌握農地工廠的座落、種類、數量等資訊,因此農地工廠所帶來的環境與農業問題,已經成為國土治理上的大黑洞。為了解決沈痾,《工廠管理輔導法》於九十九年進行修法,增訂第三十三、三十四條,明定中央主管機關應會商有關機關辦理「未登記工廠(即違章工廠)」輔導措施,期望透過輔導納管,解決農地工廠帶來的公安及環境問題。然而,經濟部所擬定的輔導辦法,以及《工廠管理輔導法》後續的修法角力,非但沒有成為解決農地工廠問題的良方,反而為農地工廠「就地合法」開了方便之門。
 
按照九十九年的修法內容,經濟部頒訂了《特定地區整體(個別)變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查作業要點》及未登記工廠《補辦臨時工廠登記辦法》,主動將違章工廠群聚的一八六個地區劃定為特定地區(其中一〇七區位於特定農業區),輔導廠商進行土地使用變更;此外,欲加入輔導方案的工廠業者,也可以主動向地方主管機關申請補辦臨時工廠登記證,凡經地方主管機關認定為九十七年三月十四日以前既有之工廠,且由環保、水利、消防、水土保持單位審核屬低污染、非屬管制之事業,並符合設廠標準規定者,於繳交回饋金後就可以領取臨時工廠登記證。位於特定地區、或領有臨時工廠登記證的廠商,可以不受《區域計畫法》、《都市計畫法》及《建築法》有關違反土地及建築物使用處罰規定之限制,條件是接受輔導的廠商要在一〇六年六月二日前,完成一切環保、消防、水利、水土保持及公共安全等改善工作,並辦理地目變更取得土地及建築物合法使用的證明文件,否則臨時工廠登記證將屆期失效,主管機關也會依《工廠管理輔導法》第三十條的規定予以處罰。
 
顯而易見,這樣的輔導方案並沒有解決農地與工廠交雜所帶來的問題,只是透過開放廠商「補考」行政程序,來讓現地原本的工廠就地合法。農地工廠的積弊,歸結到國土規劃的層次,其實是分區使用管理未落實的問題,讓工廠在農業區裡就地合法,實質上反而破壞了國土分區使用的架構。輔導方案對廠商而言也未必有很強的誘因,由於農地工廠一向被地方政府視為「歷史共業」,在地方政治的氛圍下,大多數縣市都採取睜一隻眼閉一隻眼的態度,不會強力掃蕩;除非合法化的成本可以接受,否則廠商何必「自首」讓原本就無法妥善掌握農地工廠數據的主管機關造冊列管?更糟糕的是,一〇三年立法院又再修正《工廠管理輔導法》第三十三、三十四條,將原本的輔導期限從一〇六年六月二日大幅延長到一〇九年六月二日,如此做法,將可能給廠商帶來不當的期待:只要被劃進特定地區或擁有臨時工廠登記證,工廠就不會受罰,即使未按期完成合法化義務,等到輔導期限將屆時再向民意代表陳情延長即可,原本政策希望透過輔導納管改善公安、環境的目的,將更難以達成。
 
鹿港南勢相當有名的帝寶車燈,產品行銷全球的上市公司,資本雄厚,卻也轉用農地蓋工廠。

建立合理的國土空間秩序

農地工廠的問題本質,其實自始至終都不在工廠本身能否取得合法執照,而在於合理的國土空間秩序如何建立。國土分區使用的意義,就在於從整體規劃的角度以觀,有限的土地資源如何合理地分配利用。因此在國土分區上被規劃為農業區的土地,理論上就不該有與農產業鏈無關的廠商進駐設廠。依照經濟部現有的輔導方案,即使農地工廠完成整套輔導程序,對於其所造成的外部成本也只有繳交回饋金的義務而已;因佔用農地設廠而造成的居住環境與農業生產環境的破壞,無法要求其負起更積極的環境補償義務復育責任,甚至廠商在將農地變更為丁種建築用地後,未來若工廠歇業,還能夠將地目變更後的土地以優於農地的價格賣出,隱隱埋藏了土地炒作的伏筆。
 
截至本文截稿時,內政部區域計畫委員會正不斷審查經濟部公告劃定位於特定農業區的特定地區變更案,將原本屬於特定農業區的特定地區解編為一般農業區,以利廠商日後的地目變更程序。地方政府無一不是以「歷史共業」為藉口,要求區域計畫委員會通過解編。如此就地合法的做法,只是讓農地工廠名目上的數量暫時下降,但卻會帶來鼓勵投機的負面效果,長此以往,保護優良農地、生產健康農產的國家目標,將會更加遙不可及。
 

 
關鍵字:
 
地址:台北市中正區忠孝東路一段138號11樓
e-mail:taiwanruralfront@gmail.com
電話:(02) 2322-3120
傳真:(02) 3322-5336
© 2013 TAIWAN RURAL FRONT All Rights Reserved